别了！银监会保监会 金融监管格局正式转向“一行两会”时代

每经记者 袁园

3月21日下午，银监会、保监会整合“谜底”正式揭晓，原中国银监会主席郭树清出任中国银行保险监督管理委员会首任主席。

此前的3月13日，国务院机构改革方案提请十三届全国人大一次会议审议。方案显示，中国银行业监督管理委员会和中国保险监督管理委员会的职责将进行整合，组建中国银行保险监督管理委员会，作为国务院直属事业单位。同时，方案还将银监会和保监会拟订银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入中国人民银行。

此次合并银监会和保监会的考虑主要是为了深化金融监体质改革，解决现象体制存在的监管职责不清晰、交叉监管和监管空白等问题，强化综合监管，优化监管资源配置，防范系统性金融风险的发生。

有业内人士表示，成立中国银行保险监督管理委员会说明了金融监管从分业监管到功能监管的变化，是当下金融大监管发展的趋势，也有利于消除监管真空和监管套利。

告别“一行三会”金融监管格局

国务院机构改革方案显示，未来，中国银行保险监督管理委员会的主要职责是，依照法律法规统一监督管理银行业和保险业，维护银行业和保险业合法、稳健运行，防范和化解金融风险，保护金融消费者合法权益，维护金融稳定。

此外，将中国银行业监督管理委员会和中国保险监督管理委员会拟定银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入中国人民银行。不再保留中国银行业监督管理委员会、中国保险监督管理委员会。

对于此次调整，方案称：“金融是现代经济的核心，必须高度重视防范金融风险、保障国家金融安全。为深化金融监管体制改革，解决现行体制存在的监管职责不清晰、交叉监管和监管空白等问题，强化综合监管，优化监管资源配置，更好统筹系统重要性金融机构监管，逐步建立符合现代金融特点、统筹协调监管、有力有效的现代金融监管框架，守住不发生系统性金融风险的底线。”

该方案的提出，意味着实行多年的“一行三会”金融监管格局迎来变局，变成了“一行两会”。

1986年，《中华人民共和国银行管理暂行条例》颁布后，从法律上明确了人民银行作为中央银行和金融监管当局的职责。人民银行开始行使中央银行职能，同时也肩负起对包括银行、证券、保险、信托在内的整个中国金融业的监管职责。这期间直至20世纪90年代初期，中国金融业属于混业监管时期。

自20世纪90年代以来，经济体制改革的步伐加快，我国陆续成立中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会、中国银行业监督管理委员会，中国金融监管逐步走向分业监管。正式形成了由人民银行负责货币政策，银监会、证监会和保监会实施分业监管的“一行三会”格局。

有业内人士表示，分业监管的产生背景就是不断有新的金融市场、金融业务的发展。证监会的建立就是因为有了股票市场，需要有专业的监管。保险业发展起来之后，因其特殊性，也需要单独监管。考虑到银行监管跟中央银行之间的关系非常密切，中央银行的货币政策都是通过商业银行来落地，所以最后才区分开银监会和人民银行各自的职责，最终形成了“一行三会”分业监管的格局。

但是，随着金融业混业经营的不断深化，不同金融机构业务关联性增强，新金融业态层出不穷，金融风险跨行业、跨市场的传染性也在不断增强。分业监管很难完全做到全方位监管，甚至随着金融业态的增多，存在监管空白，给金融行业的发展埋下风险。

“此前的分业监管不完全适应金融业务综合经营的现实，合并银行、保险的分业监管体系有助于适应综合经营趋势。”国务院发展研究中心金融研究所保险研究室副主任朱俊生对记者表示。这也是此次方案提到合并银监会和保监会的初衷：统筹协调监管。

东方金诚首席分析师徐承远对《每日经济新闻》记者表示，此次银行保险监督管理委员会的组建方案是金融监管体制改革的重要开端，是为防范系统性金融风险确立的新的组织架构，向统一金融监管框架方面迈出了坚实的一步。预计新的监管架构将围绕统一宏观审慎监管和强化行为监管持续优化，将主要金融业务纳入统一监管体系，进一步增强金融监管的统一性，提升防范系统性金融风险的能力。

从严监管政策仍将持续强化

“银行保险监督管理委员会的设立说明了从分业监管到功能监管的变化。”中南财经政法大学金融协创中心研究员李虹含对《每日经济新闻》记者表示，功能监管是按照经营业务的性质来划分监管对象的金融监管模式。一方面功能监管能够消除金融创新带来的“监管真空”，另一方面又能减少监管标准不统一导致的“监管套利”，进一步加强监管部门间的沟通协调，推动同一类业务不同行业资本监管标准的协调一致，促进市场公平竞争，防范监管套利，主要是消除规避监管指标套利和规避监管政策违规套利两类。

具体到银行和保险行业的影响，徐承远表示，对银行业而言，银行业金融机构在金融体系中规模、影响力均较大。预计中国银行保险监督管理委员会成立后，针对银行的从严监管政策将得以持续强化。随着监管政策的协调性进一步增强，银行业金融机构同业业务、表外业务等监管套利高发领域将面临继续调整。

而对保险行业而言，徐承远认为，保险业仍处于快速发展阶段，但近年来也暴露了行业中虚假出资、治理失效、资金乱用、业务乱做、误导销售等乱象。此次监管改革将有利于各方形成监管合力，补齐监管短板，保险机构将面临更加全面的监管环境，其经营合规性将会明显提升。同时，我国保险业正处在偿二代二期工程建设的关键节点，提高监管效果，有利于促进行业健康发展。

此外，对于将中国银监会和保监会拟定银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入人民银行的议案，业内人士认为，这意味着银行业、保险业重要法律法规将更可能超越本行业的部门利益。“有助于明确银行、保险监管目标，即主要立足于风险监控与消费者保护，而不是行业发展，有助于解决此前存在的监管部门行业发展与风险控制、消费者保护之间的角色冲突，对于打破之间不同监管部门之间的监管真空与监管套利具有积极的意义。”朱俊生对《每日经济新闻》记者表示，新的职能划分强化了人民银行的宏观审慎监管职能。这在理论上有助于增加货币政策与审慎监管之间的协调配合，赋予了央行应对系统性风险的手段。