“十五五”规划建议的18个新提法，释放了哪些重要信号？

10月28日，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称建议）公布。

《每日经济新闻》记者（以下简称NBD）注意到，相比“十四五”规划建议，本次建议出现了不少新提法，例如清理汽车、住房等消费不合理限制性措施；逐步提高城乡居民基础养老金等。

此外，记者注意到，建议突出科技创新的引领作用，全篇出现“科技”46次，“创新”61次。强调强化科学研究、技术开发原始创新导向，优化有利于原创性、颠覆性创新的环境，产出更多标志性原创成果。

从篇幅分布看，“加大保障和改善民生力度，扎实推进全体人民共同富裕”篇幅较长。稳步扩大免费教育范围，探索延长义务教育年限等举措被写入规划建议。

不仅如此，“民生”也多次出现在其他部分，如加大直达消费者的普惠政策力度，增加政府资金用于民生保障支出等。

为更好地理解“十五五”规划建议，记者从中挑选出与经济社会发展紧密相关的18个新提法，并就此采访了多位专家。

“十五五”规划建议提出，前瞻布局未来产业，探索多元技术路线、典型应用场景、可行商业模式、市场监管规则，推动量子科技、生物制造、氢能和核聚变能、脑机接口、具身智能、第六代移动通信等成为新的经济增长点。

NBD：为何提出推动量子科技等产业成为新的经济增长点？这会对相关行业带来哪些影响？

赛智产业研究院院长赵刚：这些都是前沿性战略性技术，当前，这些技术的基础理论研究已经取得较大进展，实用技术研发初步或接近实现“从0到1”的突破。“十五五”时期将是这些前沿技术研发成果产业化的关键时期，一旦具备商业化应用条件，将大幅提升生产力水平，带动未来信息、未来材料、未来能源、未来健康、具身智能、未来网络等未来产业加快发展，培育形成若干个高科技产业的新增长点。

“十五五”规划建议提出，创新监管方式，发展创业投资，建立未来产业投入增长和风险分担机制。

NBD：此次建议提出了“建立未来产业投入增长和风险分担机制”，您认为这主要是出于何种考虑？

国家发改委产业经济与技术经济研究所高技术产业研究室主任、研究员张于喆：一是未来产业面临着技术不确定性和市场不确定性，需要创业投资加火添柴；二是面临不确定性时，既需要政府的长期持续支持，同时也需要市场的最后验证，因此需要风险分担，既降低经营主体的风险，也降低政府误判错判的可能性，这也是坚持有效市场和有为政府相结合的具体体现。整体来说，增加风险分担机制是基于未来产业的特征，符合未来产业发展规律、技术创新发展规律的一种政策安排。

“十五五”规划建议提出，完善新型举国体制，采取超常规措施，全链条推动集成电路、工业母机、高端仪器、基础软件、先进材料、生物制造等重点领域关键核心技术攻关取得决定性突破。

NBD：如何理解超常规措施推动工业母机等设备或技术的突破？

工信部信息通信经济专家委员会委员盘和林：超常规措施是采用新的举国体制，由国家牵头，集合多元市场主体，包括国家主导下的科研机构、高校，也包括市场主导下的企业，抽调科研力量，凝心聚力，集中力量攻克关键技术。集成电路和工业母机等领域的研发投入较大，并非单一主体能够完成，且中国急需打破这些技术瓶颈，避免受制于人。采用超常规措施主要是为了尽快获得国产技术自主能力，实现进口替代。

“十五五”规划建议提出，全面实施“人工智能+”行动，以人工智能引领科研范式变革，加强人工智能同产业发展、文化建设、民生保障、社会治理相结合，抢占人工智能产业应用制高点，全方位赋能千行百业。

NBD：把“人工智能+”写入规划建议对我国人工智能产业将产生哪些影响？

北京师范大学京师特聘教授、数字经济与管理系主任焦豪：我国经济发展要靠动力支撑，而这个动力已经从过去的劳动力优势和资源消耗，逐渐转向以技术驱动为主。无论是改造传统产业还是培育新兴产业，都离不开技术的突破。特别是像人工智能这些领域，它们是各类产业发展的增长点。当下全球技术竞争日益激烈，而国内经济面临转型升级的深层次挑战。在这样的背景下，通过人工智能等技术突破，我们可以破解“卡脖子”问题，提升产业链自主可控能力，同时抢占未来产业发展的制高点。

“十五五”规划建议提出，统筹促就业、增收入、稳预期，合理提高公共服务支出占财政支出比重，增强居民消费能力。

NBD：相较于之前的促消费措施，“十五五”规划建议提出，合理提高公共服务支出占财政支出比重，增强居民消费能力。提高公共服务支出比重与激发消费潜能之前存在怎样的关系？

洪略全球智库理事长、中国政策科学研究会经济政策委员会副主任徐洪才：提高公共服务支出占财政支出比重意味着政府有可能会加大对公共基础设施的投入，最直接的效果是消费环境的改善和消费场景的丰富，甚至能够创造更多新的消费场景，比如商业一条街、各种融合数字化的产品等。这显然更能够带动居民消费。

“十五五”规划建议提出，完善促进消费制度机制，清理汽车、住房等消费不合理限制性措施，建立健全适应消费新业态新模式新场景的管理办法，落实带薪错峰休假。

NBD：本次规划建议提出，清理汽车、住房等消费不合理限制性措施。您认为这一提法释放了什么信号？接下来，房地产在促消费方面会扮演什么样的角色？

商务部国际贸易经济合作研究院学术委员会副主任张建平：中国经济已经进入汽车消费和住房消费引领的新发展阶段，而且汽车和住房都属于大众消费，能够带动更多的消费者参与其中。房地产直接关联家用电器、装修以及日常家居生活用品等，产业关联度高，带动能力极强，这是其他产业所无法替代的。“十五五”规划建议强调清理汽车、住房等消费不合理限制性措施，将有利于让房地产的带动能力得到释放，从而提振消费。

“十五五”规划建议提出，推动煤炭和石油消费达峰。

NBD：为何针对煤炭和石油行业提出消费达峰目标？与我国2030年碳达峰整体目标之间存在什么关系？可采取哪些措施确保目标落地？

清华大学碳中和研究院副院长关大博：煤炭和石油均为化石能源，而实现化石能源达峰是我国2030年实现碳达峰的一个前提条件。

中央财经大学能源经济专家邢雷：这要求我国加快建设新型能源体系，持续提高新能源供给比重，推动能源消费绿色化低碳化。对能源产业来说，一是要大力发展清洁能源，二是要大力发展新型储能，三是要加强化石能源清洁高效利用。

“十五五”规划建议提出，强化逆周期和跨周期调节，实施更加积极的宏观政策，持续稳增长、稳就业、稳预期。

NBD：相较此前，“十五五”规划建议提出强化逆周期和跨周期调节，实施更加积极的宏观政策，如何理解这一变化？

东方金诚首席宏观分析师王青：首先要充分发挥逆周期调节作用，稳定宏观经济运行，缓解各种冲击可能带来的波动。综合考虑宏观经济运行环境及新旧动能转换的复杂性，主要包括外部环境的不确定因素增多，国内现阶段房地产、基建等一些传统动能正在减弱，而以高技术制造业和服务业为代表的新动能尚在培育和壮大过程中，还不能完全弥补传统动能减速的缺口，未来一段时间更加积极的宏观政策将在扩大内需方面持续发力。同样重要的是，未来宏观调控还会注重“跨周期设计”，意味着“十五五”期间财政政策和货币政策都不会搞大放大收。总体上看，“十五五”期间财税金融政策会保持较强的稳定性和连续性。

“十五五”规划建议提出，发挥积极财政政策作用，增强财政可持续性。加快建设金融强国。完善中央银行制度，构建科学稳健的货币政策体系和覆盖全面的宏观审慎管理体系，畅通货币政策传导机制。

NBD：展望“十五五”，如何实施更加积极的财政政策，有哪些空间？如何理解构建科学稳健的货币政策体系和覆盖全面的宏观审慎管理体系？

王青：积极的财政政策将综合运用赤字、专项债、特别国债等财税政策工具，大力提振消费，扩大有效投资。货币政策方面，未来一段时间有望保持适度宽松的主基调，更加注重政策利率的价格型调控作用，畅通利率传导机制，持续引导企业和居民融资成本下降，激发市场主体内生性融资需求。这也是当前促消费、扩投资、推动房地产市场止跌回稳的一个重要发力点。

“十五五”规划建议提出，对接国际高标准经贸规则，以服务业为重点扩大市场准入和开放领域，扩大单边开放领域和区域。

NBD：“十四五”规划建议提到有序扩大服务业对外开放。但本次强调以服务业为重点扩大市场准入和开放领域。您如何看待这种表述的转变？未来5年，服务业在扩大对外开放中扮演什么样的角色？

对外经贸大学中国开放经济理论研究院院长桑百川：“十四五”时期，中国已经实现了制造业外资准入限制的全面清零，也在不断扩大服务贸易市场准入范围。“十五五”时期，我认为这种表述的转变，意味着将继续缩减服务贸易负面清单，扩大服务贸易市场准入，通过服务贸易带动服务业的开放和发展，重点提升服务贸易的国际竞争力。

“十五五”规划建议提出，推动市场多元化和内外贸一体化，优化升级货物贸易，拓展中间品贸易、绿色贸易，推动进出口平衡发展。

NBD：为什么要突出中间品贸易和绿色贸易？它们的潜能体现在什么地方？

桑百川：中间品贸易是我国外贸的主体，稳外贸的重心在于稳定中间品贸易。通过扩大中间品贸易出口来稳固中国制造业大国的地位，具有至关重要的意义。

而绿色贸易代表了国际贸易的发展方向，在全球气候与环境变化的过程中，各国都高度关注绿色贸易，世界领先国家也都把发展绿色贸易作为未来的重要方向。推动绿色贸易的发展，不仅有助于实现“双碳”目标，同时也有利于增强我国在国际贸易上的竞争力，并减少绿色贸易壁垒。

“十五五”规划建议提出，大力发展服务贸易，鼓励服务出口，完善跨境服务贸易负面清单管理制度，提升服务贸易标准化水平。

NBD：为何要突出对跨境服务贸易实施负面清单管理？这与提升服务贸易标准化水平之间存在怎样的关系？

张建平：跨境服务贸易负面清单管理，是全球市场主要国家以及各种区域经济伙伴关系协定的一项基本要求。这有利于我国通过强化服务贸易的市场竞争来提升服务业的竞争力，从而提升服务业占GDP的比重，满足当前我国经济结构转型升级和高质量发展的需要。

服务贸易标准化是参与服务业国际竞争、扩大服务贸易规模的必要方法和措施。越是规范标准，服务业的竞争力就越强，占全球的市场份额就会得到提升。所以，提升标准化水平有助于提升我国服务贸易的全球竞争力，并且获得更多的市场份额，也有利于国内、国际市场竞争变得更加高效。

“十五五”规划建议提出，加力实施新一轮千亿斤粮食产能提升行动，增强粮食等重要农产品供给保障能力。

NBD：建议提出“加力实施新一轮千亿斤粮食产能提升行动”，这主要是出于何种考虑？

中国社会科学院农村发展研究所研究员李国祥：这是一个长期的建设任务，是“十五五”期间的重点工程之一，不是一年内能完成的项目。该行动包括高标准农田建设、水利设施建设，以及当前推进的大面积单产提升行动等一系列任务，是一个系统工程。若实现新一轮千亿斤粮食产能提升，粮食产量将迈上1.5万亿斤的新台阶。

“十五五”规划建议提出，节约集约利用农村集体经营性建设用地，依法盘活用好闲置土地和房屋，分类保障乡村发展用地。

NBD：建议提出“节约集约利用农村集体经营性建设用地”，强调“节约集约”主要是出于哪些考虑？

国务院发展研究中心农村经济研究部三级调研员、副研究员殷浩栋：这是优化乡村土地资源配置的现实选择。伴随乡村人口持续外流，一些地区农村集体经营性建设用地大量闲置与增量不足的结构性错配问题愈发突出。一方面，部分“空心化”村庄存在大量闲置的集体建设用地，包括旧厂房、仓库，撤并的乡村学校等；另一方面，乡村产业和集体经济发展需要充足的建设用地支撑，但新增建设用地难以满足需求。通过引导建设用地集约利用，盘活存量用地，优化土地资源配置，能有效破解乡村发展用地障碍，为全面推进乡村振兴、实现农业农村现代化提供土地要素保障。

“十五五”规划建议提出，稳步扩大免费教育范围，探索延长义务教育年限。

NBD：延长义务教育年限对基础教育将带来哪些影响？

盘和林：可以减轻居民教育负担，尤其是减轻多子女家庭的教育负担，惠及普通百姓。同时可以减轻年轻人就业供需压力，年轻人将谋求更高学历，也为人力资本发展、人口质量发展奠定基础。增加基础义务教育年限，可进一步提高中国年轻人的综合素质，为未来中国新兴产业储备足够的人才。进一步加大义务教育投入，体现了中国政策的重点正在从基础设施转向人力资本投入。

“十五五”规划建议提出，完善并落实基本养老保险全国统筹制度，加快发展多层次、多支柱养老保险体系，健全待遇确定和调整机制，逐步提高城乡居民基础养老金。

NBD：本次规划建议提出，逐步提高城乡居民基础养老金，如何看待这一变化？在基金统筹方面有何建议？

中国社科院世界社保研究中心秘书长房连泉：目前，城乡居民养老金与职工养老金差距仍然较大，亟需建立待遇调整机制。国家总体趋势是逐步提高城乡居民基础养老金标准，下一步关键在于落实。

基金统筹方面，建议继续推进基本养老保险全国统筹。自2022年起，全国统筹制度已正式实施，近几年在缴费率、缴费基数、待遇调整办法等方面实现了全国统一，基金调剂力度也持续加大。下一步的重点是，提升全国养老保险制度的统一性，政策、投资、待遇、基金管理等各个环节均需加强全国统一；持续加大基金调剂和统筹力度，逐步向“统收统支”目标迈进。

“十五五”规划建议提出，优化保障性住房供给，满足城镇工薪群体和各类困难家庭基本住房需求。

NBD：本次新提出满足城镇工薪群体基本住房需求，这一变化将给保障房及存量房地产市场带来什么影响？

上海易居房地产研究院副院长严跃进：这标志着保障体系从“兜底型”向“普惠型”转变。保障对象范围的扩大，也将更精准助力后续一系列工作。当前部分城市部分工薪家庭，其住房面积偏小、居住环境和配套亟待改善，住房条件改善的需求强烈。各地要重视此类群体的住房需求，尤其是要把存量房屋的盘活嵌入保障房供给优化的工作中，体现系统性和民生导向。

“十五五”规划建议提出，赋予省级政府统筹建设用地更大自主权，探索实施建设用地总量按规划期管控模式，实行统筹存量和增量综合供地。

NBD：相比以往的对新增建设用地实行总量控制，本次提出实施建设用地总量按规划期管控模式，这一变化将带来什么影响？

中国建投投资研究院研究员吕梁：该变化核心是推动地方土地管理从“规模扩张”向“质效提升”转型，有助于显著提升土地资源配置效率与区域发展灵活性。一方面，赋予省级政府更大自主权，使其能够打破年度指标限制，以中长期视角在规划期内灵活调配建设用地指标，更好保障重大项目落地。另一方面，从单一控制增量转向规划期总量管控，有利于引导地方政府更加注重内涵式发展，积极通过盘活批而未供、闲置及低效用地来腾挪空间，严控新增建设用地无序扩张。