36天，美国联邦政府“停摆”创纪录！航空濒临关闭，军饷发放困难，债务增超6000亿美元……

美国东部时间11月5日0时的钟声敲响，意味着美国联邦政府“停摆”进入第36天，创下了史上最长纪录。 

自9月30日国会未能通过任何一项临时拨款法案以来，民主、共和两党在医保补贴等核心议题上寸步不让，导致参议院在过去一个多月里经历了14次投票失败。

随着“停摆”时间的拉长，其代价正从普通人的生活蔓延到美国的宏观经济。

美国国会预算办公室（CBO）警告，预计今年四季度美国实际GDP的年增长率将下降一至两个百分点。

如今，三大关键压力点——空中交通濒临瘫痪、4200万民众的食品券停发以及迫在眉睫的军饷支付危机——正将双方推向谈判桌。

纽约州立大学布法罗分校政治学系助理教授科林•安德森（Collin Anderson）在接受《每日经济新闻》记者（以下简称“每经记者”）采访时指出：历史经验表明，只有当经济和民生的“痛感”变得具体而普遍时，政治僵局才会被迫打破。 

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36天的僵局和14次失败的投票

美国联邦政府的运作依赖于国会每年通过的12项常规拨款法案，这一程序需在10月1日新财年开始前完成。然而，由于党派分歧日益尖锐，这一常规流程早已名存实亡，“临时拨款法案”（Continuing Resolution, CR）成了避免政府“停摆”的常态化“救火队员”。

早在春夏之交，两党就在医保补贴、对外援助和移民执法经费等议题上陷入了激烈拉锯。

进入9月，众议院共和党人试图通过一项不附加任何额外条件的“干净”CR，意图将政府资金维持到11月21日，为后续的全面预算谈判争取时间。

民主党的反击态度强硬。他们在参议院提出了自己的版本，核心诉求是必须包含对《平价医疗法案》（ACA，俗称“奥巴马医改”）中增强型补贴条款的延长。民主党领袖查克·舒默（Chuck Schumer）多次强调，这关系到数百万低收入和中等收入家庭的切身利益，是“不容交易”的核心诉求。

面对民主党的坚守，共和党方面陷入了被动。参议院共和党领袖约翰·图恩（John Thune）多次呼吁民主党支持“干净”法案以结束“停摆”，但收效甚微。

更深层次的原因在于，共和党内部也并非铁板一块。科林·安德森指出，共和党议员既要面对不愿妥协的党内强硬派，又害怕因违背总统特朗普的意愿而激怒其庞大的“MAGA”支持者基础，这使得他们在谈判中手脚被缚。

于是，过去35天里，美国会参议院上演了多达14次投票失败的循环。

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程序困境：从22小时“马拉松演讲”到“60票枷锁”

10月8日在美国华盛顿拍摄的日落时分的国会大厦。图片来源：新华社记者 李睿 摄

“停摆”期间，参议院上演了戏剧性的一幕。

美东时间10月22日晚6点21分，民主党参议员杰夫·默克利（Jeff Merkley）走上参议院议事厅的讲台，开始了他职业生涯中最引人瞩目的一场抗争。在随后的22小时36分钟里，他不间断地发表演讲。

这场演讲创下了现代参议院史上第三长的发言纪录，短于2025年4月同为民主党人的科里·布克（Cory Booker）进行的25小时演讲。

杰夫·默克利 图片来源：美联社Youtube视频截图

为了不在中途因生理需求被迫放弃，默克利采取了极端的准备措施。他事后透露，自己从10月20日早上开始便不再进食和饮水，以“脱水”方式避免去卫生间。这种身体上的折磨是巨大的：“我的背疼得要命，”他说，“甚至有‘一瞬间’感觉自己快要晕倒了。”

克里斯托弗·纽波特大学副教授孙太一在接受每经记者采访时解释说，默克利的目的，更多是为争取公众关注、积累政治资本。

真正的“停摆”根源，在于一个更具杀伤力的程序工具——“阻挠议事”（filibuster）。其核心在于，参议院规则允许议员进行无限时辩论。1917年，在时任总统伍德罗·威尔逊的敦促下，参议院通过了“第22条规则”，允许以三分之二多数票结束辩论。1975年，这一门槛被降低至五分之三，即现行的60票。

孙太一补充道，自上世纪70年代参议院修改规则后，议员无需进行耗费体力的马拉松演讲，只需“宣布阻挠”，即可搁置一项议案。“阻挠议事”也是当前民主党在国会两院和白宫都处于弱势的情况下，为数不多的能反抗共和党的手段。

在当前共和党仅占53席的参议院，这意味着若没有至少7名民主党人的支持，拨款法案就无法迈过60票的程序性门槛。民主党正是利用这一程序杠杆，要求在法案中附加延长《平价医疗法案》（ACA）补贴等条件，才造成了今日的僵局。

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经济代价：第四季度GDP增速

恐降2个百分点，美联储或暂停降息

政府“停摆”的经济代价正日益清晰且沉重。美国国会预算办公室（CBO）在10月29日发布的一份详尽的量化分析报告中，对不同“停摆”时长下的经济损失进行了预测：

● “停摆”持续四周（至10月29日），2025年第四季度的实际GDP年化增速将被拉低1.0个百分点；

● 若持续六周（至11月12日），这一数字将扩大至1.5个百分点；

● 如果僵局拖延至八周（11月26日），增速下滑将达到2.0个百分点。

CBO进一步警告，这些损失并非都能在政府重开后完全弥补。报告估算，“停摆”六周将造成约110亿美元的经济产出永久性消失，八周则高达140亿美元。这些永久性损失主要源于被迫休假的联邦雇员所损失的工作时间无法追回。

有华尔街投行已下调其对美国经济的预期。高盛分析师Alec Phillips在11月2日的报告中指出，本次“停摆”的波及范围比以往任何一次都更广泛，几乎是全面性的资金断供，因此其经济冲击也将是有记录以来最大的。

然而，对金融市场和宏观决策者而言，比直接经济损失更令人头疼的，是“停摆”造成的数据缺失。

自10月1日起，包括美国劳工统计局（BLS）、经济分析局（BEA）在内的多个关键数据发布机构陷入“停摆”。这直接导致10月3日的月度就业报告、10月15日的消费者价格指数（CPI）报告以及10月30日的第三季度GDP数据等一系列重磅经济指标被迫延迟发布。这一局面使得美联储陷入了前所未有的困境。在通胀依然顽固、就业市场显现疲态的复杂背景下，数据缺失无疑是“蒙眼开车”。

摩根士丹利的分析师Michael T Gapen对此进行了情景推演。他认为，如果“停摆”拖延至感恩节（11月下旬）之后，美联储在12月会议前可能仅能获得9月份的部分数据，在这种“数据真空”下，除非有来自州一级或私营部门的强劲恶化信号，否则美联储暂停降息的可能性将大大增加。这场由政治僵局引发的数据危机，正实实在在地影响着全球最重要央行的决策节奏。

芝商所FedWatch工具显示，截至发稿，市场对美联储12月降息的预期已从一周前的90.5%降至69%，显示出信心的动摇。

这种动摇也在市场上有所体现。11月4日，美股市场遭遇“黑色星期二”，风险资产遭遇大规模抛售。

有着丰富商业经验的金融人士沃尔夫·里希特（Wolf Richter）在4日写道，由于美国政府“停摆”，美国财政部过去三周在美联储的一般账户（TGA）余额急剧膨胀，10月30日达到1万亿美元。从债务上限结束（当时TGA降至3000亿美元）到10月30日这四个月里，TGA就抽走了7000亿美元的流动性，其中一部分来自银行在美联储的储备金。这种大规模的流动性抽取，其紧缩效应堪比数次加息。

根据美联储最新数据，美国银行储备金已跌至约2.8万亿美元，创四年来的最低水平。巴克莱银行和摩根士丹利的分析师警告称，储备金短缺可能很快就会出现，并可能引发类似于2019年回购市场冻结期间的融资紧张局面。

另外，据金融市场评论平台The Kobeissi Letter在X上的帖子，在“停摆”的头30天里，美国政府新增债务超过6000亿美元，相当于平均每天新增超190亿美元。美国财政部数据显示，“停摆”期间的10月22日，美国国债总额首次突破38万亿美元，在约两个月内增加了1万亿美元。

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打破僵局的三大压力源：

航班中断、食品券与军饷

尽管两党互不相让，但现实世界的压力正不断累积，迫使他们必须认真考虑妥协方案。

首先是交通领域的大动脉——航空系统。自10月28日第一个发薪日错过后，约1.3万名空中交通管制员和5万名运输安全管理局（TSA）职员被迫无薪工作。财务压力直接导致了“病假”缺勤率的显著上升。

据美国交通部长肖恩·达菲（Sean Duffy）透露，在高峰日，高达44%的航班延误是由空管人员缺勤造成的，而“停摆”前这一比例仅为5%。纽约地区机场甚至出现近90%空管人员未能到岗的极端情况。这导致全美多地机场出现大规模航班延误和取消，航空系统的稳定性岌岌可危。

10月31日，在美国纽约拉瓜迪亚机场，乘客排队值机。图片来源：新华社记者 张凤国 摄

据央视新闻报道，11月3日达菲在接受采访时表示，如果他认为联邦政府“停摆”正在使美国航空旅行变得不安全，政府将关闭美国航空系统。

科林·安德森提到，2018-2019年那次长达35天的“停摆”，最终正是因为航空系统濒临瘫痪的巨大压力，才迫使国会达成了协议。历史似乎正在重演，空中交通管制人员将在11月10日迎来另一个发薪日，届时压力将进一步升级。

其次是民生危机。11月1日起，覆盖全美约4200万民众的“补充营养援助计划”（SNAP，即食品券）因资金耗尽而暂停发放福利金。该计划是保障低收入家庭、残障人士和儿童基本生活的重要防线。

科林·安德森特别指出，SNAP的受益者中有相当一部分居住在由共和党控制的州和共和党的传统票仓，这意味着停发食品券将给共和党议员带来巨大的、来自其选区的直接政治压力。尽管有法院裁决要求政府动用应急资金支付部分福利，但具体执行仍充满不确定性。

最后，美军士兵的工资发放也迫在眉睫。虽然特朗普政府通过调用去年结余的研发资金等非常规手段，勉强确保了10月15日和10月31日的军饷发放，但这终究是权宜之计。

美国财政部长斯科特·贝森特已在公开场合对11月15日的下一次军饷支付能否按时到账表示“存在疑问”。这被视为可能迫使白宫和国会采取行动的“最后期限”之一。

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11月16日：

“停摆”结束的最早时机？

在经济、民生和军事等多重压力的共同作用下，高盛认为，这场创纪录的政府“停摆”已近尾声。该行预测，最有可能结束“停摆”的时间窗口是在11月第二周前后。

科林·安德森则给出了一个更为具体的日期——11月16日，也就是“停摆”第47天。他认为这是政府“最早可能”重开的现实预测。他解释说，由于众议院已休会，议员们返回华盛顿后需要时间重启谈判，因此不太可能立即达成协议。同时，如果僵局拖到11月24日感恩节假期前还未解决，那么很可能要等到12月才会有转机。

无论是迫在眉睫的民生危机，还是对宏观经济的潜在冲击，都在为这场政治消耗战设定一个45天到60天之间的终点。

关于结束僵局的具体路径，各方也提出了几种可能的剧本。高盛分析师Alec Phillips认为，最可能出现的情况是一种“分步走”的妥协方案：

● 共和党承诺在政府重开后，允许国会就民主党关心的医保补贴问题进行正式的谈判和投票；

● 作为交换，民主党则投票支持一项“干净”的临时拨款法案，让政府先“开门”。

这种方式可以让民主党在不失颜面的情况下，保留在后续谈判中的筹码，同时也给了共和党一个台阶下。

科林·安德森认为，最终民主党大概率会拿到他们想要的东西，即延长医保补贴。但他补充说，这种胜利可能不是永久性的。为了尽快达成妥协，双方可能会选择一个折中方案，比如仅仅将补贴暂时延长，把更棘手的永久性解决方案“踢到下一届国会”再去处理。

对于外界而言，如何判断协议真的临近了？

科林·安德森提供了三个具体的观测信号。“一个好的初步迹象是众议院被召集复会。另一个迹象是参议院的谈判出现一些积极进展。除此之外，还有一个可能性较小但极具决定性的信号——特朗普的立场突然转变，因为那将意味着共和党人有了更大的政策灵活性，能让一切重新转动起来。”

策划|肖勇

记者|王嘉琦 岳楚鹏 郑雨航 

编辑|程鹏 兰素英 杜波 

视觉|刘青彦

统筹|易启江

排版|兰素英

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