“十五五”新风口！专访五年规划深度参与者董煜：锚定4大新兴产业和6大未来产业

10月28日，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》）正式发布，明确提出了“十五五”时期经济社会发展指导方针，为做好未来五年经济社会发展工作指明了前进方向、提供了科学指引。

与“十四五”规划建议相比，“十五五”规划建议有哪些重大变化？背后蕴含了哪些深意？未来五年有哪些战略任务和重大举措？产业发展的新风口在哪里？围绕这些问题，清华大学中国发展规划研究院常务副院长董煜接受了《每日经济新闻》记者（以下简称NBD）专访。

董煜曾在国家发展和改革委员会、中央财经委员会办公室工作，曾任中财办经济二局副局长，深度参与国家五年规划编制工作，是国家“十一五”“十二五”规划纲要起草组主要成员，党的十八届五中全会“十三五”规划建议起草组正式成员，中央“十四五”“十五五”规划总体思路研究课题组主要成员，多个领域“十五五”规划基本思路研究课题组组长，担任多部委“十五五”专家委员会成员。

新质生产力发展锚定重点 “4+6”产业将成未来五年新风口

NBD：与此前不同，《建议》把“建设现代化产业体系，巩固壮大实体经济根基”摆在分论第一部分，您如何看待这一变化？

董煜：我国发展进入新阶段，经济体系现代化是中国式现代化的重要基础，现代化产业体系是现代化经济体系的重要组成部分，是现代化国家的物质技术基础，这是“十五五”规划建议将其摆在首位的核心逻辑。同时，强调现代化产业体系与实体经济，是因为这是中国经济的核心竞争力——在外部环境变化的背景下，我国更需做强做大自身核心竞争力，而全产业链与现代化产业体系正是竞争力的关键所在。

当前，我国现代化产业体系在产业技术含量、结构等方面仍需升级，因此需构建以先进制造业为骨干的现代化产业体系，既要巩固实体经济基本盘，又要在保持制造业比重的同时提升其技术含量。

NBD：近年来，我国数字经济发展迅速，您如何理解数字经济与现代化产业之间的关系？

董煜：从整体逻辑来看，数字经济作为当前经济发展的重要动力，是现代化产业体系的重要组成部分，其发展能为实体经济赋能，推动产业技术升级与结构优化，助力构建现代化产业体系。

NBD：围绕培育壮大新质生产力，《建议》中有哪些要求？这为未来五年产业发展指明了哪些方向？哪些产业可以看成新风口？

董煜：可以说，《建议》中，分论第一、第二部分任务都是围绕新质生产力展开。

从产业发展方向看，任务第一条明确优化提升传统产业，第二条提出培育壮大新兴产业和未来产业，这三大领域共同构成新质生产力的核心发展方向，可见“十五五”规划建议将新质生产力置于优先位置谋划。

从科技角度看，《建议》将“科技自立自强水平大幅提高”列入“十五五”时期经济社会发展的主要目标，将“加快高水平科技自立自强，引领发展新质生产力”作为战略任务进行专章部署，章节内容强调不断催生新质生产力相关成果，将创新作为新质生产力发展的重要源头。这两方面部署，一方面明确了新质生产力形成的发展方向与主要路径，另一方面锁定了新质生产力的源头，旨在从源头催生新质生产力，与新质生产力发展高度契合。

具体到产业方向，《建议》明确了“4+6”战略新兴及未来产业布局：4个新兴产业（新能源、新材料、低空经济与航空航天）未来将发展成为国民经济中的支柱产业，通过集群发展形成规模效应，进一步提升在国民经济中的结构比重与带动作用；未来产业方面，《建议》明确了6个产业，分别为量子科技、生物制造、脑机接口、氢能与核聚变、具身智能和第六代移动通信，尽管目前规模较小但具有前沿性，未来将加快商业化步伐、提升在经济中的比重，将成为新的经济增长点。因此“4+6”产业布局中的相关领域均可视为产业发展的新风口。

同时值得注意的是，新兴产业并非仅局限于这4个领域，未来产业也不局限于这6个领域，当前明确的是现阶段资源支持的重点，后续将根据形势变化动态更新支持领域。此外，“十五五”规划纲要中还将进一步明确重点支持的具体产业。

NBD：与传统相对成熟的产业相比，未来产业普遍具有高不确定性、高风险、投资回报周期长等特征，要如何确保有效的资金支持从而助力未来产业发展？

董煜：《建议》针对前瞻布局未来产业推出一系列保障措施。比如，在监管模式上，创新监管方式；在资金引导上，发展创业投资，以此引导更多创业资金投入未来产业；在风险应对上，建立未来产业投入增长和风险分担机制。通过这些更灵活并适配未来产业特点的举措，为产业发展提供资金支持保障，在正视投资风险的同时，也为投资者明确了潜在的高回报空间。

全链条构建生育支持体系 着力破解“一老一小”民生难题

NBD：五年规划中，民生工作被放到了越来越重要的位置。从 《建议》来看，未来会如何影响大家的“钱袋子”？如何提升老百姓的幸福感？

董煜：我认为《建议》中民生领域的“三个高质量”值得重点关注，这也是影响老百姓生活、提升幸福感的关键方向。

一是高质量充分就业。针对我国当前的就业问题，《建议》既强调保障充分就业，又注重提升就业岗位质量与可持续性，帮助广大工薪阶层更安心地在工作岗位上就业与创造价值，稳定收入来源，直接关系老百姓的“钱袋子”。

二是房地产高质量发展。当前我国房地产已进入存量发展阶段，中央明确加快构建房地产发展新模式，这不仅将为老百姓提供更多优质住房，还切实增加改善性住房需求，满足居民住房品质提升的需求，改善居住条件。

三是人口高质量发展。针对社会广泛关注的人口问题，在 “一老一小”问题上，加大政策支持与投入力度。值得注意的是，在生育支持方面，《建议》内容较以往更为丰富，从婚姻观引导入手，覆盖育儿补贴、养育成本降低、休假制度优化等全链条，精准瞄准育龄妇女及家庭在生育过程中的痛点难点问题，打造生育友好型社会，从而减轻家庭生育养育负担，提升生活幸福感。

此外，在消费领域，《建议》也围绕民生需求推出了一批政策举措，重点关注服务消费，以放宽准入、业态融合为重点，扩大服务消费准入范围、鼓励业态创新、打造新场景，同时加大直达消费者的普惠政策力度，保障低收入群体及广大消费者基本民生消费支出。通过减少发展约束，拓展消费场景，从而推动消费扩容提质，进一步提升老百姓生活品质。

夯实六大基础制度 坚决破除阻碍全国统一大市场建设卡点堵点

NBD：《建议》强调，坚决破除阻碍全国统一大市场建设卡点堵点。从过往“加快”破除，到现在“坚决”破除，这将为市场主体提供哪些关键指引？

董煜：《建议》将“坚决破除阻碍全国统一大市场建设卡点堵点”相关内容放在分论的第五部分“建设强大国内市场，加快构建新发展格局”，聚焦制约有效需求不足的问题，从表述变化到具体部署，向市场、企业和社会传递了明确的稳定预期信号。

在表述方面，与过往不同，先强调基础制度与规则建设，再明确破除壁垒、规范行为。在制度建设层面，《建议》突出强调了产权保护、市场准入、信息披露、社会信用、兼并重组、市场退出等6项市场基础制度规则，这一提法夯实了市场运行的基础性制度与规则体系，有助于降低制度性交易成本与不确定性。统一市场基础制度是市场机制高效运行的基础，基础制度规则一致，政策执行和市场运行才能真正实现统一协同。在监管执法层面，针对“内卷式”竞争等问题进行规范，营造良好市场秩序。

这些卡点堵点是当前制约经济发展、影响公平竞争的关键问题，坚决破除卡点堵点，推进全国统一大市场建设，能够有效提升经营主体预期，为各类经营主体参与公平竞争创造更好条件。

NBD：总体来看，与“十四五”规划相比，您认为《建议》有哪些重大变化？有何含义？

董煜：从发展阶段来看，“十五五”时期是基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期。党的二十大报告明确了2035年我国发展的总体目标，在全面建成小康社会的基础上，到2035年基本实现社会主义现代化，其中需要通过实施3个五年规划衔接推进，“十五五”时期正是其中承前启后的五年，这个阶段是进一步全面深化改革集中攻坚的五年，也是2035年我国发展的总体目标的中期检验阶段。因此，一方面，《建议》是对“十四五”的延续和深化；另一方面，《建议》总体部署既延续了党的二十大以来的总体安排，又充分考量了当前环境对中长期发展的影响。

从国际环境判断，当前战略机遇和风险挑战并存，不确定、难预料因素增多。具体而言，大国竞争进一步加剧，全球经济格局面临重构，科技革命处于加速期，全球治理也在经历变革，这些都是当前发展环境的基本特征。

总的来看，“十五五”时期我国发展环境面临深刻复杂变化，《建议》围绕推进中国式现代化系统部署进一步全面深化改革，一方面要坚定不移办好我们自己的事，另一方面要在激烈国际竞争中争取主动，这是《建议》较为关键的宏观导向。

NBD：您参与了此前的多个五年规划编制，请问《建议》的编制会综合考虑了哪些因素？接下来，如何通过后续工作编制“十五五”规划纲要并落实纲要内容？

董煜：关于《建议》编制考虑因素，可参考《建议》稿起草说明中提出的核心四点，即坚持目标导向和问题导向、坚持系统思维、坚持进一步全面深化改革和坚持扩大对外开放。这四点是编制过程中重点把握的原则，确保规划既贴合国家发展目标，又能针对性解决当前现实问题，同时兼顾系统性与改革开放的要求。

在后续落实方面，重点将推进三方面工作：一是依据《建议》编制国家“十五五”规划纲要，将《建议》明确的方向细化为具体内容，提交明年十四届全国人大四次会议审查，形成具有可操作性的国家级规划文件；二是广泛听取各方面意见建议，有关部门编制一批国家级专项规划，落实落细纲要对相关领域的部署要求，并研究编制“十五五”区域战略实施方案；三是各地方结合实际制定地方规划，立足地方发展特色与需求，将国家规划的目标任务转化为地方具体举措。

经过多年探索，我国已经建立起以国家发展规划为统领，以空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑，由国家、省、市县各级规划共同组成的“三级四类”规划体系。从横向看，对各领域的总体部署可以通过该领域的专项规划进行细化，涉及空间的重大布局通过空间规划落地，跨区域的任务则通过区域规划进行协调部署。从纵向看，通过加强对地方五年规划编制的指导，提升地方规划质量和水平，可以督促各地对国家发展任务的贯彻落实。

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