土地财政路径依赖难祛 地方卖地还债动力足

每经记者  胡健  发自北京

上半年各地财政账本难言乐观。

“时间过半，任务过半”是各地财政普遍的目标，相比往年年中各省几乎均为55%以上的预算收入完成进度，今年的双过半任务几乎为压线完成，凸显今年财政收入工作之艰巨。

例如，今年上半年，内蒙古自治区完成地方财政总收入1426.6亿元，同比增长5.3%，同比增收72.4亿元，仅完成年度预算的50.2%。

在此背景下，土地又成为地方财政的救命稻草，因为数据显示，2012年至2014年三年内有35%的平台贷款集中到期，地方政府融资平台将迎来偿债高峰。而审计署和IMF报告都显示，卖地还债是中国很多城市的通用做法。

昨日（7月10日），国土资源部下属机构中国土地勘测规划院发布报告称，为了配合宏观调控的需要，土地市场的供应量明显偏紧。年中，各地财政压力显现，土地市场经过前期的回暖渐进火热，多地加大供地力度以缓解财政压力及保障供地计划的完成。

多因素致地方财政减收

由于“营改增”改革范围的扩大，以及受到经济处于下行趋势的大环境影响，今年各地财政收入增长乏力，甚至一些地方出现减少现象。

以往年中都能完成55%以上的全年预算收入，但现在则鲜有能摸高至此者，江苏省财政厅日前公布的数据显示，1-6月，全省公共财政预算收入累计完成3368.84亿元，增长13.2%。其中，税收收入完成2755.99亿元，增长14.8%，税收占比为81.8%。

今年钢铁、石化、船舶制造业等一些重化工行业和敏感行业，受经济周期影响利润大幅下降，许多企业实际处于亏损状态，增值税和所得税增幅下降明显。

这一现象在煤炭大省山西最为明显，1至5月份，山西煤炭生产企业所得税入库39.97亿元，同比下降34.26%，减少20.83亿元。

山西省国税局收入规划核算处处长杜飞彪称，当前山西经济下行压力仍然较大，煤炭行业营销及企业效益持续下滑，经济结构“一煤独大”的格局使全省国税系统组织收入风险空前加剧，煤炭税收面临较多困难。

“营改增”试点范围扩大也对地方财政造成一定影响，尽管列入“营改增”科目的增值税收入均入地方财政。但由于试点企业平均税负降低和下游制造流通业可抵扣税款增加，改革后地方财政将有所减收。

以浙江金华市为例，1月份该市试点企业因税负因素直接减税额约1200万元，下游制造业、流通业因抵扣增加间接减缴增值税约1600万元，按“营改增”100%、增值税25%分享比例测算，1月份减少地方财政收入约1600万元，预计全年减收2亿元。

土地财政依赖难去

在财政收入增速下降的背景下，地方的土地财政收入开始冒头。

中国社会科学院财政税收研究中心秘书长张斌告诉《每日经济新闻》记者，地方公共财政预算和政府性基金收入是两本账，而土地出让收入是政府性基金收入的最主要组成部分。

普遍来看，土地财政的表现要强过公共财政。

今年前5个月份，杭州市本级地方财政收入比上年同期增长42.8%，而市本级政府性基金收入同比涨幅高达169.6%，累计完成309.33亿元，是预算的74.8%，其中，大头是土地出让收入，达300.96亿元。

广州市公布今年土地出让收入已经达到330亿元，接近去年全年的水平，比去年同期的95亿元激增两倍多。地方土地出让意愿增强也有其背后的原因。

张斌说，经济增速放缓，但地方财政有大量支出是刚性的，比如基本的公共经费、在建工程的后续资金支出，这些都是不可削减的，银行间的“钱荒”也会对下一步地方融资平台的融资造成影响，所以地方财政压力还是很大的。

仍以广州为例，中山大学岭南学院财政税务系主任林江就表示，广东省政府计划在未来三年用1.41万亿元来推进广东的基建投资，以确保广东的经济增长不会轻易被江苏等省超越。广州市作为省会城市，自然要发挥表率作用。

他说，在市财政收入增幅不容乐观的情况下，广州市只有继续启动“经营城市”的理念，“经营城市”的理念虽好，但是其核心依然是经营城市的土地，要通过招拍挂等方式取得尽可能多的土地出让金，市政府其实是乐于见到房地产价格不断攀升的。

 

地方政府卖地还债

今年地方政府推地的另一大动力来自于缠身的债务。

IMF报告警示称，由于地方政府与因商业原因建立地方政府的企业界限模糊，以财政目的进行的融资平台贷款的数量以及其对于政府负债的潜在影响很难估计。中期来看，特别是在快速城镇化、相关支付需求上升的背景下，地方政府债务问题将是财政风险的重要来源。

今年则是地方偿债大年。据不完全统计，截至2010年底10.7万亿元全国地方政府相关债务中，约有11.37%需要在2013年偿还，合计1.2万亿；加上2010年共计1384亿的中央代发地方债，三年到期需要还本付息，合计1500亿元。

同时地方政府通过信托机构融资的6500多亿元政信合作，由于多是两年期限，很大一部分去年发行的项目也将迎来一波产品兑付洪峰。

而卖地还债正成为各个地方的主流，审计署数据显示，2012年底，4个省本级、17个省会城市本级承诺以土地出让收入为偿债来源的债务余额7746.97亿元，占这些地方政府负有偿还责任债务余额的54.64%，比2010年增长1183.97亿元，占比提高3.61个百分点。

IMF报告也指出，地方政府偿债能力很大程度上会受房地产市场影响，80%被调查的城市称会以销售土地来偿付债务。

仍以广州为例，广州官方的版本承认至少有2400亿元债务，广州市每天用于支付利息的支出就超过4000万元，以广州市年均本级财政收入1000多亿元的规模看，要对上述地方债务还本付息尚需多年时间。

依靠土地出让的一次性收入来偿还巨额的债务本息也是公开的秘密。某省会城市财政官员就曾告诉《每日经济新闻》记者，当项目建设没钱，土地不好卖时，就通过融资平台来借钱，而最终还钱也是依靠土地好卖时的收益。

 

难以持续的模式

在专家的眼中，卖地还债无论是否合理，但却合乎当下地方财政现状，张斌说，目前地方政府的债务主要是用作基础设施建设，那用正常年度财政收入去偿还压力是很大的。“比如地方借100个亿来修地铁，这笔钱可能在该地区年度财政收入中占比都很大，所以卖50亿的地去为长期建设融资，这在资金角度是合理的。”

他说，地方政府长期建设融资需要通过债务来解决，比如按照项目进度发行长期市政债券，期限可以是十年、二十年甚至三十年，等项目建成之后，再从每年的税收和财政收入中拿出一部分划入偿债基金进行还债，这样就解决了资金匹配的问题。

“可是，中国地方政府没有举债权，也没有担保的权利，所以地方政府采取的两个办法是设立融资平台和卖地。”张斌说，大体看，修回报期漫长的基建项目通过卖70年土地使用权来解决，这避免了对经常性财政收支的冲击和压力。

但长远看，土地与地方财政的捆绑关系难以持续，林江说，地方政府对土地财政的依赖，会向房地产市场发出错误信息：房地产价格是只涨不跌的，房地产开发商、购房者和政府部门可能会展开新一轮的博弈。

他说，如果房价进一步上涨，迫使中央政府在新“国五条”的基础上再推出更严厉的房产新政措施，今年下半年房地产市场的系统性风险将进一步上升。

此外，因为中国有18亿亩耕地红线的限制，土地也不能够无限的供给。

财政部部长楼继伟就公开表示，财政部正在部署有关地方债的调研，将针对不同类型地方债分门别类采取政策。力求先制止住地方政府债务扩张的趋势，之后会研究完善地方政府债务管理制度，总的方向是“给地方政府开一条正道，堵住那些歪门”。